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Gestão

Mecanismos de compromisso de ajuste

Augusto Miranda

Advogado

Inicialmente cabe dizer que o modelo jurídico-institucional baseado na pura e simples punição dos infratores, mediante a aplicação de sanções penais, civis e administrativas, não vinha se mostrando adequado e plenamente eficaz para proteger e defender os direitos difusos, especialmente o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A realidade ambiental reclamava um instrumento que assegurasse, de forma cabal e mais expedita, a conciliação entre o desenvolvimento e a preservação do meio ambiente, enfim, do desenvolvimento sustentável.

Surgiu, assim, no nosso direito positivo, a figura do Termo de Ajustamento de Conduta, destinado compelir os infratores a restaurar e recompor o meio ambiente lesado por práticas ao arrepio da legislação, impondo-lhes a conduta às exigências legais, mediante cominações, com eficácia de título executivo extrajudicial. Não que não houvesse até o advento da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, que introduziu na Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985 - Lei da Ação Civil Pública - especificamente em seu Art. 5º, o parágrafo 6º, instrumento juridicamente válido para adequar as condutas infracionais às disposições legais. Os termos de compromisso "latu sensu", firmados em sede administrativa ou judicial, sempre foram utilizados, por vezes abusivamente, para levar os infratores a recompor ou restaurar o meio ambiente lesado ou as condutas infracionais, sem, contudo, possuírem previsão legal específica, e de exigibilidade ou exiquibilidade duvidosa.

Portanto, a novidade trazida pelo termo de compromisso de ajustamento de conduta consiste em dotar os órgãos e entidades legitimados para a propositura da ação civil pública de mais esse instrumento, deixando eles de ser um órgão meramente aplicador de sanções e procurando reverter os atos infracionais aos ditames da lei, atendendo, assim, à sua verdadeira finalística, buscando, tanto quanto possível, por assim dizer a "restitutio in integrum" do meio ambiente lesado.

Os termos de compromisso de ajustamento de conduta estabelecem obrigações e condicionantes técnicos que deverão ser rigorosamente observados pelos infratores em relação à atividade causadora da degradação de modo a fazer cessar, adaptar, recompor, corrigir ou minimizar seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.

Por outro lado, a inserção do termo de compromisso de ajustamento de conduta entre os títulos executivos extrajudiciais constitui-se em significativo progresso para agilizar a recomposição do meio ambiente degradado, por propiciar a imediata execução judicial das obrigações estabelecidas no termo, evitando todo o lento e demorado processo de conhecimento, a par permitir a imediata retomada das sanções administrativas impostas ao infrator.

De lembrar que a ação civil pública de responsabilidade por danos ao meio ambiente está expressamente prevista no Art. 1º da Lei nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública) que estabeleceu as normas processuais relativas àquela ação, estando legitimados para a sua propositura o Ministério Público, a União, os Estados e Municípios, além das autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista ou por associações que estejam constituídas há mais de um ano e que incluam entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

Assim, qualquer órgão ou entidade legitimado poderá tomar dos interessados em ajustar sua conduta às exigências legais o respectivo termo, no qual serão estabelecidas as obrigações do infrator, podendo ser tomado no curso da ação ou independentemente da existência de qualquer ação judicial proposta relativamente ao fato infracional, suspendendo-se ou não a aplicação das penalidades administrativas a que está sujeito o infrator.

Como o termo de compromisso de ajustamento de conduta é um instrumento que depende da expressa manifestação de vontade do infrator, os órgãos e entidades incumbidos da gestão ambiental, ao constatarem a ocorrência de infração à legislação, devem buscar com a maior celeridade e em primeiro lugar, a recomposição do meio ambiente lesado, diligenciando junto ao infrator o ajustamento da conduta deste às normas legais, mediante a formalização do respectivo termo, que poderá, inclusive, ser utilizado complementarmente a medidas administrativas de reparação pelos órgãos e entidades incumbidos da gestão ambiental, no exercício de suas ações de prevenção, repressão e correção a que todos estão sujeitos.

A formalização do termo de compromisso de ajustamento de conduta exige determinados cuidados de ordem formal para sua validade e eficácia, devendo ser firmado pelo infrator ou seu representante legal no caso de pessoa jurídica, ou seja aquele a quem o Contrato Social ou Estatutos deferirem competência para representar a entidade em juízo ou fora dele.

Os termos evidentemente destinam-se a atender casos concretos, situações individualizadas e particulares, o que não impede que se alinhem algumas cláusulas e condições que devem ser inseridas em qualquer termo, tais como:

1) O Preâmbulo, onde o infrator ou seu representante legal devem estar devidamente nomeados, identificados e qualificados, para se assegurar a eventual e futura execução do título extrajudicial.

2) Considerações sobre a legitimidade do órgão ou entidade tomadora do termo, com um breve histórico de suas ações em relação ao infrator e os motivos que determinaram a lavratura do termo, inclusive a conduta infracional, as sanções aplicadas e o valor pecuniário da degradação ambiental causada;

3) O objeto do termo, que consiste na identificação precisa da finalidade
da formalização do termo, explicitando-se as medidas e condicionantes técnicas em relação à ação infracional praticada, de modo a fazer cessar, adaptar, recompor, corrigir ou minimizar os efeitos negativos sobre o meio ambiente, assinalando-se os prazos de cumprimento,

4) A eventual suspensão e cumprimento das sanções aplicadas de conformidade com as condições contidas no termo;

5) As obrigações do infrator no âmbito do termo, que devem estar explicitamente consignadas e detalhadas, com os respectivos prazos de cumprimento;

6) O ressarcimento das despesas tidas pelos órgãos ambientais para a apuração e caracterização das infrações cometidas, para que seja imputado aos infratores os ônus necessários à tipificação da conduta infracional, acatando-se, assim, o princípio do "poluidor-pagador", pelo qual este deve responder integralmente pela reparação do dano, inclusive pelas despesas necessárias à sua apuração e sua caracterização, não devendo o órgão legitimado e, em última análise, a sociedade, arcar com esses custos;

7) O expresso reconhecimento que a lavratura do termo não inibe ou restringe, por qualquer forma, as ações de controle, fiscalização, monitoramento ou acompanhamento do órgão ambiental, nem limita ou impede o exercício de suas atribuições e prerrogativas legais e regulamentares inerentes ao poder de polícia administrativa;

8) As cominações para o caso de descumprimento, que devem ser estabelecidas independente e autonomamente em relação às penalidades previstas na legislação ambiental, devendo ser gravosa o bastante para compelir o infrator a cumprir as obrigações assumidas no termo, desestimulando-o ao não cumprimento;

9) A previsão de atualização dos valores de eventuais penalidades pecuniárias e do dano ambiental até a data do efetivo pagamento;

10) O caráter de título executivo extrajudicial do termo, com a afirmação de que a inexecução total ou parcial de qualquer de suas cláusulas e condições acarretará a execução judicial das obrigações estipuladas, com os demais consectários estabelecidos em lei e no termo;

11) A fixação do prazo de vigência do termo que deverá ser aquele necessário ao efetivo cumprimento das obrigações assumidas;

12) O foro de eleição para dirimir eventuais dúvidas e execução de obrigações decorrentes do termo.

Os termos de compromisso de ajustamento de conduta devem ser individualizados em relação a cada conduta infracional que se pretenda ajustar às normas legais e regulamentares, tendo-se a cautela de não transformá-lo, pela sua banalização, num instrumento de odiosa impunidade àqueles que poluem ou degradam o meio ambiente, devendo ser apreciados pelos órgãos jurídicos dos órgãos legitimados, vez que a estes incumbirão as medidas judiciais deles decorrentes em caso de descumprimento.

Oportuno lembrar que os termos de compromisso foram imoderadamente previstos na Medida Provisória nº 1.710/98, reeditada em última edição pela Medida Provisória nº 1.949-27, em 23 de agosto de 2000, para permitir que as pessoas físicas e jurídicas possam promover as necessárias correções de suas atividades, para o atendimento das exigências impostas pelas autoridades ambientais. Tais Medidas Provisórias, acrescentam dispositivo (Art. 79-A) à Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Em recente decisão (03.08.2000) o Supremo Tribunal Federal deliberou suspender, "ex nunc" e até final julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (Nº 2.083-8) a eficácia do referido dispositivo fora dos limites da norma de transição e, portanto, no tocante à sua aplicação aos empreendimentos e atividades que não existiam anteriormente à entrada em vigor da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998.

Muito embora tomada em sede de liminar pelo Plenário do STF a decisão indica a tendência de restringir o alcance da referida Medida Provisória à norma de transição, ou seja apenas e tão somente para os casos de empreendimentos e atividades em curso na data da referida Lei nº 9.605/98, evitando a sua incidência sobre aqueles empreendimentos ou atividades implantados após a sua vigência.

Finalmente, resta considerar que o Conselho Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo, editou a Súmula de nº 30, pela qual aquele Conselho homologará arquivamento de inquéritos civis ou assemelhados que tenham por objeto o descumprimento de compromisso de ajustamento de conduta firmado por outros órgãos públicos, sem prejuízo da apuração da ocorrência de eventual ato de improbidade administrativa (Art. 11, II, da Lei 8.429/92) na omissão injustificada do co-legitimado.

Com essa medida o Ministério Público do Estado de São Paulo pretende contribuir para a imposição aos co-legitimados da obrigação de ajuizar a competente ação para cumprimento do termo de ajustamento pelo administrador público, acenando com eventual enquadramento penal em prática de ato de improbidade administrativa deste em razão da omissão ou inação em promover a execução. A par dessa medida indiscutivelmente moralizadora, deveria o zeloso Ministério Público, na inação do co-legitimado, ingressar com a correspondente ação contra o inadimplente das obrigações consignadas para assegurar o seu efetivo cumprimento e assim restaurar o direito na forma estabelecida no respectivo termo de compromisso e não pura e simplesmente arquivar o inquérito civil ou assemelhado, deixando à margem da indispensável responsabilização e reparação o infrator relapso e recalcitrante.

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